Ejercicio fiscal y dieta política
ÁNGEL GONZÁLEZ
El Estado salvadoreño, podría decirse que sufre de hipertrigliceridemia debido al exceso de grasa que recorre su ‘sangre’. En los últimos 40 años se ha impuesto una dinámica perversa en las finanzas públicas en relación al sentido y al uso que ha tenido la deuda. El año 2020 mostró con claridad la forma en la que se hace política fiscal en el país. La deuda no se soluciona dejando de gastar, al contrario, el gasto público debe ser más agresivo, y la pregunta clave aquí es ¿en qué áreas y para qué fines gastar?
Estado grande no es igual a Estado fuerte, casi siempre es igual a Estado ‘grasoso’ e ‘hipertenso’, y los altos niveles de deuda son resultado de este diagnóstico fiscal. Más gasto público, más intervención estatal y más presión fiscal no se traduce automáticamente en fortaleza estatal para resolver las fallas del mercado. El Estado debe asegurar un nivel de deuda que dote de eficiencia el quehacer político y que se acople a los ritmos de crecimiento económico.
¿Cómo diferenciar a este Estado salvadoreño ‘grasiento’ de uno ‘musculoso’? Por medio del análisis del gasto público que se divide en un gasto de capital debilitado (inferior al 10%) y un gasto corriente excesivamente alto, es decir, el grado de maniobra para inyectar inversión pública enfocada en desarrollo social y económico ha sido mínima (como proporción del Producto Interno Bruto —PIB—, la inversión pública se ha estancado en el 2% y 2.5% según datos del Ministerio de Hacienda).
Desde un escenario comparativo con el modelo industrial de la década de 1970, el gasto destinado a desarrollo social y económico oscilaba entre el 8% y 11%, en cambio, en el modelo actual este gasto ha rondado entre el 2% y el 5% (de acuerdo a la tesis, de 2015, de Álvarez y Argueta). ¿Resultado? Pues que el crecimiento económico y la productividad han sido muy diferentes en ambos modelos, ya que la industrialización lograba una dinamización sostenida, en cambio, el crecimiento aparente de inicios de la década de 1990 fue resultado del flujo de remesas y de la apertura comercial luego de una guerra.
De 1990 a 2021 el endeudamiento público puede clasificarse en cuatro momentos:
El primer período (1990-1999) se caracterizó por la desaceleración de la deuda pública. Varios factores entraron en juego, entre ellos las altas tasas de crecimiento hasta 1995, el nuevo papel de la política fiscal y las privatizaciones de instituciones públicas y la renegociación de la deuda en el Club de París, gracias al acuerdo Stand By con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Debido al «efecto rebote», en la primera mitad de la década de 1990, para 1998 la deuda llegó a ser del 36% con respecto al PIB.
El siguiente período (2000-2009) fue clave para el deterioro fiscal con la puesta en marcha de un sistema privado de pensiones que impuso una presión significativa al Sistema Público Financiero a través del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP), que obligaba a las arcas del Estado a hacerse cargo del pago de pensiones. Por otra parte, entraron en escena el estancamiento económico con tasas de crecimiento bajas, los Tratados de Libre Comercio que dejaron mal parado al sector exportador en el comercio internacional y la dolarización que impactó gravemente las condiciones de la fuerza laboral salvadoreña (con niveles de educación precarias y sin tener asegurada la tecnología mínima para una productividad sostenida). La deuda llegó al 52% en 2006.
Para el final del tercer período (2010-2019), el endeudamiento público sobrepasó el 70% y el FOP representaba una cuarta parte de la deuda. El déficit fiscal y la presión tributaria estuvieron en alza constante y el Gobierno tuvo un protagonismo mayor (aunque débil e ineficiente y bajo la lógica asistencialista/reformadora más que transformadora) en el desarrollo social del país. A pesar del nuevo viraje político y la entrada del partido político FMLN al Órgano Ejecutivo, el gasto de capital siguió estancando abajo del 10%, a pesar de que los ingresos tributarios aumentaron.
Para el último período (2020-2021) lo que hay es un Estado desgastado y con un margen de maniobra aún más limitado. La crisis económica, profundizada por la Covid-19, produjo graves consecuencias en el eje productivo del país y en las finanzas públicas. El mal uso de los fondos públicos y la poca transparencia han sido los últimos pasos hacia el abismo y el derrumbe fiscal: la deuda incrementó hasta el 85% y seguramente a finales de 2021 llegue a estar arriba del 95%. En un solo año el Órgano Ejecutivo manejó más de $2 mil millones y aún no se ha presentado un plan de reactivación para sectores estratégicos. Para el primer semestre de 2020 la deuda llegó a ser de $21 258.37 millones y comparado con 2019 el endeudamiento aumentó en $1977.44 millones (10%); la deuda externa creció en 8.08% y la interna en 12.42%.
Esto es, a medio paso del suicidio colectivo, si se tiene en cuenta que la presión del FOP ha llegado a ser de $5400 millones y solo este año el Gobierno deberá pagar $2000 millones en Cetes y Letes.
La crisis de la deuda no se corrige anulando los gastos y las herramientas de política fiscal. El FMI y varios tanques de pensamiento encuentran en la austeridad fiscal una salida al problema de la deuda. Su argumento central es que el estancamiento económico es consecuencia del alto endeudamiento público, por lo que para elevar el nivel de riqueza es necesario cerrar el grifo del Estado y disminuir de forma drástica el gasto público (los ingresos tributarios se utilizarían en una gran proporción para el pago de la deuda). Estas salidas rápidas se basan en la idea de que la mejor forma de hacer política es no hacerla.
Otro escenario para el estudio de la sostenibilidad fiscal apunta a que la deuda se soluciona con gasto público estratégico. La ‘obesidad’ del Estado debe convertirse en fortaleza y ‘musculatura’, no en ‘flaqueza’ y en ‘fragilidad’; con ‘dieta’ y ‘ejercicio’ no con ‘anorexia’ y ‘bulimia’.
La fórmula es clara: enfocarse en disminuir la deuda como proporción del PIB por medio de inversión pública destinada al desarrollo económico y social, para que haga crecer la economía de El Salvador. Gastos estratégicos en áreas gubernamentales y sectores económicos específicos puede dinamizar tanto la estructura empresarial como el eje productivo del país. Siguiendo con la analogía del cuerpo/Estado ‘sano’ y ‘fuerte’, todo el ‘ejercicio físico’ no tendría ningún provecho si no se dejan vicios como el ‘exceso de azúcar’ y ‘de grasa’. Si se va a gastar aún más en inversión pública, es esencial reducir drásticamente el gasto corriente superfluo.
El pasado jueves 4 de marzo se anunció el acuerdo fiscal al que llegaría El Salvador con el FMI en busca de un préstamo de $1300 millones a cambio de un plan de ajuste para corregir desequilibrios en las finanzas públicas. Este acuerdo anuncia la aplicación de una serie de impuestos regresivos por el lado de los ingresos y de austeridad total por el lado del gasto. En el largo plazo el país se dará cuenta que así no se soluciona este ‘trastorno alimenticio’ y ‘de personalidad’, que el Estado sufre una ‘enfermedad’ que debe tratarse de manera radical, con paciencia y trabajo continuo, pero, sobre todo, con ejercicio fiscal y dieta política.
Marzo 2021
