Economía en riesgo

JAIME BARBA entrevista a CARLOS ACEVEDO

 

El Salvador es un pequeño país periférico, con legendarias dificultades estructurales y con una tradición política autoritaria de la que aún no ha podido deshacerse. En las condiciones actuales de emergencia sanitaria, a propósito de la expansión mundial de la covid-19, estas características histórico-nacionales son un pesado fardo al momento de enfrentar desafíos cruciales como el presente. El problema es, sin duda, de salud pública, pero su salida positiva no podrá lograrse si la gestión política del país continúa atrapada tras los barrotes de un imaginario confrontativo y hegemonista, y tampoco sin un cambio de mentalidad de los sectores empresariales y de un reavivamiento del involucramiento ciudadano en los asuntos fundamentales de El Salvador.

El economista Carlos Acevedo, en esta entrevista para KORAZÓN DE PERRO, ha trazado unas líneas de interpretación sobre la situación económica nacional que es necesario meditar con cuidado.

Pregunta 1

¿Cuál era la situación de la economía salvadoreña al cierre del segundo gobierno del FMLN y qué novedades introduce la actual administración Bukele?  

Las dos gestiones gubernamentales del FMLN se dedicaron a administrar sin mayores cambios el modelo económico que les heredó ARENA. Los cambios introducidos fueron cosméticos, no estructurales. Los programas sociales alcanzaron alguna mayor relevancia, pero sin llegar a ser realmente importantes, ni en términos de las asignaciones presupuestarias ni en términos de su impacto social; con dificultad llegaron a alcanzar anualmente poco más de 1% del PIB. Las asignaciones para lo que convencionalmente se denomina gasto público social (Educación, Salud) tampoco aumentaron de manera sensible por encima de lo que las administraciones de ARENA destinaron para esos propósitos (+/- 5% del PIB). Sí se incrementaron las asignaciones para subsidios, pero bajo un esquema de focalización inadecuado en el que los hogares más pobres no fueron los más beneficiados.

     Pese a que el modelo heredado había dado muestras evidentes de agotamiento ya desde la segunda mitad de la década de 1990 en términos de alcanzar mayores tasas de crecimiento de la producción, y generación de empleos e ingresos, los gobiernos del FMLN no lograron darle un «golpe de timón» a la economía para impulsar una estrategia efectiva de reactivación y cambiar el carácter consumista y excluyente del modelo en aras de un esquema más productivo e inclusivo. Ni siquiera hubo cambios significativos en la fiscalidad del país para atajar los progresivos desbalances fiscales inherentes al agotamiento del modelo y al carácter regresivo de la estructura tributaria.

     Por lo demás, los ingresos y los salarios promedio en términos reales (ajustados por inflación) permanecieron prácticamente estancados durante los 10 años de Funes-Sánchez Cerén. De modo que la mayoría de la población no vio mejora en sus medios de vida en términos del poder adquisitivo de sus ingresos. Ello explica en buena medida el descontento de la población al cabo de esa década y el comportamiento electoral en marzo de 2018 y luego en febrero de 2019. 

     La administración Bukele no llegó con una oferta bien estructurada de cambios, aunque sí con varios mensajes claros de cosas que había que cambiar. El Plan Cuscatlán consistía en un «caldo de cabezas», mal armado a partir de piezas en muchos casos plagiadas de una diversidad de documentos, incluyendo algunos diagnósticos y planes del gobierno anterior, sin una visión integradora y una hoja de ruta clara. No obstante, la administración entrante parecía tener una conciencia bastante definida de la urgencia de relanzar la economía en un marco de crecimiento inclusivo, y de la importancia de movilizar amplios volúmenes de inversión privada (incluyendo inversión extranjera directa, IED) como un factor clave para coadyuvar a ese propósito. La «gira asiática» del presidente a finales de 2019 reflejó a cabalidad esa apuesta y una postura mucho más proactiva del Ejecutivo para movilizar IED. Las perspectivas económicas a comienzos de 2020, justo antes de que se desatara la pandemia de la covid-19, auguraban un escenario más optimista para el país.  

Pregunta 2

Además de la crisis sanitaria que la expansión de la covid-19 ha generado a la salud pública en el país, también se ha materializado una crisis económica severa. ¿Qué características tiene esta crisis económica y cuáles podrían decirse que son sus impactos principales?

La situación crítica del sistema público de salud era ya evidente desde mucho antes de la crisis sanitaria provocada por la covid-19, como resultado de la insuficiencia secular de las magras asignaciones presupuestarias para la salud pública. La pandemia ha venido también a agudizar condiciones económicas que se habían mantenido en una situación de «crisis latente», convirtiéndola en una crisis abierta. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han estimado conservadoramente que la contracción de la economía salvadoreña podría rondar entre 4% y 5% (esto es, entre -5% y -4% del PIB), pero a la vista de los primeros datos del impacto de la pandemia, esta contracción probablemente será mayor de lo anticipado. Al mes de abril, las remesas registraron una caída de 40% con respecto a abril de 2019, mientras que las exportaciones disminuyeron 33%. Considerando la situación previsible de «confinamiento intermitente» en que la economía global (y doméstica) permanecerán mientras no se descubra una vacuna o un tratamiento efectivo contra la covid-19, las perspectivas de una pronta recuperación se tornan más inciertas. Estimo, de forma conservadora, que la economía salvadoreña podría contraerse entre 7% y 8% en 2020. Las remesas pueden fácilmente caer un 20% en el año ($1100 millones) y las exportaciones otro tanto ($1200 millones). Esto, desde luego, tiene fuertes implicaciones sobre los ingresos y las condiciones de vida de la población, aunado a una menor capacidad fiscal para adoptar medidas compensatorias. El ministro de Hacienda ha estimado una caída del orden de $700 millones de los ingresos tributarios; esa caída podría ser mayor, y podría acercarse a los $1000 millones.  

Pregunta 3

Considerados los factores estructurales que retoban las dinámicas del proceso económico nacional, y combinado esto con la severidad de la crisis económica de este momento, ¿no será que resulta necesario pensar en algún tipo de recomposición económica que debería contar con otra perspectiva de la dimensión social (diferente a la imperante) y además facilitada desde un quehacer político menos rígido que el actual? Es decir, emprender algo que vaya más allá de una «nueva» normalidad

La «nueva» normalidad no puede reducirse a la adopción de ciertos protocolos sanitarios y medidas de distanciamiento social que, de seguro, serán la norma en el futuro previsible, aun si se encontrara una vacuna contra el covid-19. Algunas industrias serán más impactadas por los nuevos protocolos (aerolíneas, hotelería, restaurantes…). La respuesta a la pandemia ha profundizado también tendencias que ya se avizoraban anteriormente: los modelos de negocios y, en general, las esferas del trabajo y de las interacciones sociales harán cada vez mayor uso de herramientas digitales e informáticas (reuniones virtuales, teletrabajo). Más allá de ello, se ha planteado también la necesidad de que la «nueva» normalidad tenga un carácter «verde». La pandemia ha puesto también crudamente de relieve la urgencia de avanzar hacia modelos económicos que incorporen la sostenibilidad ambiental como un criterio esencial en su diseño e implementación. El impacto de la covid-19 palidece en comparación con la mega crisis que se cierne sobre el planeta debido a la incapacidad de la comunidad internacional para adoptar medidas efectivas de contención del cambio climático.

     La necesidad de adoptar con urgencia medidas para enfrentar la pandemia ha creado en varios países escenarios que han facilitado (y/o reforzado) esquemas políticos autoritarios. En varios países, principalmente latinoamericanos, pero también en Estados Unidos, sectores amplios de la población han rechazado o incumplido las medidas de confinamiento dictadas, sea por motivaciones ideológicas o doctrinarias, rechazo al Gobierno, ignorancia o dejadez cultural. En esos entornos, las estrategias para enfrentar la covid-19 requieren acciones enérgicas del Estado para obligar a la población a acatar medidas en favor del bien común. Hay que estar vigilantes, sin embargo, para evitar que la emergencia sanitaria se traduzca en la emergencia de regímenes autoritarios y que la «nueva» normalidad instituya un orden de cosas lesivo a la convivencia democrática. 

Pregunta 4

¿Pero entonces, aquí, en El Salvador, lo que se estaría dando es un volver a lo que había antes de la covid-19? En los discursos de los actores (oficiales, opositores y crítico-ciudadanos) no se está hablando de nada parecido a una suerte de reforma social que mejore la calidad de vida de los sectores más vulnerables ni se están sugiriendo ejercicios productivos diferentes a los actuales ni prácticas ambientales restaurativas. Es decir, ¿volvemos a lo de antes, solo que ahora con la amenaza cierta de que en el camino habrá quizá obstáculos mayores a los actuales. Entonces, ¿se habrá entendido lo que pasó, lo que está pasando y lo que puede pasar? 

No soy muy optimista sobre el escenario pospandemia, ni aquí en El Salvador, ni en el nivel global. Creo que la «nueva» normalidad se reducirá a los mínimos necesarios para proseguir el actual modelo de negocios (business as usual), un poco remozado. Los niveles de enfrentamiento que se perciben en el país entre los órganos del Estado, y en general la polarización que prevalece a nivel social y político, no auguran que la crisis sea aprovechada como una oportunidad para avanzar hacia un modelo político efectivamente democrático ni tampoco hacia un modelo socioeconómico más inclusivo y amigable con el medio ambiente, más allá de ciertas iniciativas aisladas y sin capacidad de fermentar una masa crítica que produzca cambios significativos en el diseño de las políticas públicas y la gestión del Estado.

     No se escucha de iniciativas encaminadas a implementar un nuevo modelo económico, de corte menos consumista y más productivo. El consumo agregado sigue representando en torno a 100% del PIB, esto es, consumimos casi todo y a veces más de lo que producimos, lo que no deja espacio para el ahorro y la inversión. Las actividades económicas siguen concentradas en sectores con pocos encadenamientos productivos y bajo valor agregado. No hay apuestas significativas por la innovación y la inversión en ciencia y tecnología.

     El Plan Cuscatlán contenía algunas apuestas interesantes, como el proyecto de Surf City, que podría representar una conjunción de inversión privada para aprovechar el potencial turístico del surfing en el país, y de inversión pública en infraestructura de suministro de agua potable y sistemas de alcantarillado y tratamiento de aguas negras, que podrían servir al desarrollo de la industria hotelera y también mejorar el bienestar de las comunidades locales en la zona. Tras la crisis, surgen serias dudas sobre la viabilidad del proyecto, tanto por el impacto de la pandemia en la industria turística en un horizonte previsible, como por la capacidad fiscal para realizar las inversiones públicas necesarias para viabilizar esa apuesta.

     Básicamente, volveremos a lo de antes, pero en un escenario mucho más crítico y complicado, con una economía que parecía salir de una larga convalecencia, pero ha sufrido una grave recaída, y una situación fiscal que presentaba también altas vulnerabilidades antes de la crisis, y cuyos riesgos se han incrementado sustancialmente debido al impacto de la pandemia.  

Pregunta 5

Con ese panorama poco halagüeño, veamos entonces lo inmediato del hecho económico. El nivel de endeudamiento que se tenía y el que ahora se adquiere, pareciera que pone al país frente a una cruel realidad: para más adelante no habrá más fondos. A esto habría que agregar al hecho de haber «apagado los motores» como se hizo, y también hay que sumar la contracción inmediata de las remesas familiares. Así, con ese cuadro, ¿qué escenarios se visualizan?

No quisiera calificar el escenario pospandemia como «apocalíptico», pero sin duda será mucho más difícil que las condiciones que prevalecían anteriormente, en todos los sentidos. Dados los niveles de endeudamiento que se anticipan, los espacios fiscales para financiar políticas públicas quedarán prácticamente cerrados, a no ser que se diera un proceso de repunte económico, que tampoco tiene muchas probabilidades de materializarse, debido a la situación más bien deprimida en que quedará la economía global, incluido Estados Unidos. El ajuste fiscal que se ha venido posponiendo desde hace más de una década resultará inescapable, no porque lo digan las multilaterales, sino por una realidad de aritmética presupuestaria básica. Como mínimo, se requerirá de un ajuste fiscal de 5% del PIB. Este ajuste tendrá un costo social y político considerable, el cual dependerá en alguna medida de cómo se realice. Un aumento de impuestos regresivos como el IVA sería previsiblemente más costoso social y políticamente en el corto plazo que un recorte de la inversión pública, aun cuando en el largo plazo los costos de reducir la inversión pública podrían ser más onerosos.

     No se ha visto en El Salvador el tipo de protestas sociales que se han dado en otros países (incluidos Italia y Chile) por sectores afectados por la pérdida de ingresos y el hambre, pero no es en modo alguno improbable un escenario de rebeldía social si las condiciones económicas se deterioran un poco más y la población percibe incapacidad del Gobierno para responder a sus demandas o, peor aún, si considera que la situación es consecuencia de las políticas adoptadas por el gobierno. Una situación así podría cambiar considerablemente el escenario electoral que hasta hace unos meses se preveía para febrero de 2021.

Pregunta 6

En términos de gestión económica el margen de maniobra es poco y quizá solo el ajuste fiscal es lo que quedaría en disponibilidad. Sin embargo, dado el crispamiento político existente en el país (y que se expresa en las disputas del Gobierno con la Asamblea Legislativa y con la Sala de lo Constitucional), un acuerdo fiscal será muy complicado. ¿Se podrá avanzar así en alguna dirección más o menos cierta?

Ciertamente, no va a ser un escenario fácil.  Lógicamente, cada quien tratará de cargar con el menor costo político posible. Además de los agentes políticos participantes, es importante tener en cuenta el poder de veto de los poderes fácticos, principalmente la gran empresa, como siempre ha ocurrido. Los sectores empresariales usualmente se han inclinado por un ajuste de las tasas del IVA, como un mal menor cuando se discuten ajustes impositivos. Asumen que dicho ajuste se puede trasladar a los consumidores finales, aunque tenga efectos negativos sobre la demanda de sus productos y servicios. Probablemente la derecha (ARENA, sobre todo) podría inclinarse por esa opción al verse forzada a aprobar medidas para aumentar la recaudación. El FMLN, por principio, siempre se ha opuesto a aumentos del IVA, por su carácter regresivo, pero en la «nueva normalidad política» no puede asegurarse que vaya a apoyar lo que antes objetaba. Todo dependerá de cómo perciba que el presidente —su principal enemigo político ahora— pueda salir perjudicado. El Ejecutivo, previsiblemente, estaría opuesto hasta el final a un aumento del IVA, por el alto costo político que ello le podría ocasionar. Una propuesta de aumento de las tasas marginales del impuesto sobre la renta en los tramos de mayores ingresos sería fuertemente objetada por el sector privado, secundado por la derecha política. Además, tendría el inconveniente de introducir distorsiones con respecto a las tasas del impuesto sobre la renta corporativa que prevalecen en los otros países del área, y afectar objetivamente la competitividad de las empresas salvadoreñas vis-a-vis sus competidores regionales. Quizá la opción menos inviable sería una revisión ajuste del gasto tributario y exenciones fiscales, aunque también esta opción contaría con fuerte oposición del sector privado. 

     Existe también algún espacio de ajuste por el lado del gasto público. El incremento de la planilla gubernamental en la última década ha estado por arriba de los promedios regionales, y podría ser una opción razonable para contener el gasto público, aunque no sin costos sociales y políticos de consideración. El recorte de gasto público corriente (publicidad, viajes, adquisición de vehículos y otros rubros) debería ser un componente ineludible de cualquier paquete de ajuste; aun cuando su rendimiento fiscal probablemente sea bajo (el ahorro fiscal no sería considerable), puede tener efectos de demostración poderosos y mejorar sustancialmente la credibilidad del Gobierno. 

     No hay que perder de vista que, más allá de la coyuntura de crisis, el principal factor estructural de endeudamiento público lo constituyen los pasivos de las pensiones. Hasta la fecha, ningún Gobierno ha querido «agarrar el toro por los cuernos» a este respecto. La última reforma previsional (septiembre 2017) no consistió más que en poner «parches nuevos en odres viejos». Darle respuesta integral al tema de las pensiones sigue constituyendo el principal desafío fiscal del país, con un altísimo costo político para cualquier Gobierno. ■

 

Ilustración de portada: DANIEL FERNÁNDEZ